ЕКИП – Експертен клуб за икономика и политика Едно различно мнение
„В очакване на Годо“ е популярна пиеса от Самюел Бекет, в която не се случва нищо. Двама скитници чакат някой си Годо, който така и не идва. Очакването на някой и/или нещо, които никога не идват е подходяща метафора за отношенията между управляващи и общество. На политици и бюрократи се разчита да измислят и приложат правила, които да подобрят живота на останалите. В духа на пиесата подобен сценарий е изключен.
Прав ли е Бекет? Отговорът е потърсен в българското стопанско минало след 1878 г., което е дешифрирано с теоретичните инструменти на икономическата наука. Теорията е микроскопът, с който историята е подложена на щателна дисекция.
Песимистичната икономическа теория
От втората половина на 20 век постиженията на икономическата наука се прилагат за анализ на явления, процеси и събития, формално извън икономиката: политика, конституционно устройство, функциониране на администрацията, религия, семейство, престъпност и др. Навлизането на икономиката в несвойствени области се нарича икономически империализъм. Негов плод е хипотезата за т. нар. „регулаторен плен“, която ще е с функциите на микроскоп.
Сред нейните най-влиятелни автори е Джордж Стиглер (1911-1991 г.). През 1971 г. той публикува статията „Теория на икономическата регулация“. В нея тръгва от постановката, че държавата може да е източник на ресурси, но и заплаха за всяка индустрия. Основната теза в публикацията е, че по правило регулациите се придобиват след искане на определени индустрии. Съдържанието на регулациите и приложението им е в полза на секторите, настоявали за въвеждането им. Стиглер не отрича, че има регулации, които са във вреда на конкретни стопански отрасли. Примерите от подобно естество са по-скоро изключение от общото правило.
Идентифицирани са четири начина, с които властта подпомага фирма или група от фирми: директни парични субсидии, ограничения за навлизане в даден сектор на нови фирми, ограничения или забрани за производството на сходни продукти (производителите на масло се стремят да ограничат производителите на маргарин) и държавно фиксиране на цени. Специалните привилегии от този род облагодетелстват сравнително малка група за сметка на цялата общност. В демократичен режим лицата и/или компаниите, които получават ресурси се отблагодаряват на „дарителите“ с гласовете си по време на избори или някаква подобна форма (например наемане на работа на партийни активисти). Статията изобилства с важни нюанси и особености за преплитането на интереси между бизнеса и политическия елит. Тя е в основата на аналитичния модел.
В него се базираме на виждането, че хората във властовите структури, както всички останали, са движени от лични мотиви: да бъдат преизбрани, да увеличат богатството си и др. Това води до регулаторен плен, при който правителствена структура, създадена да контролира в обществена полза някакъв бизнес, изпада в зависимост от тези, които е призована да контролира. Процесът е двупосочен: има ситуации, когато контролираните налагат волята си над контролиращите, а понякога контролиращите „пленяват“ контролираните и извличат ползи.
Защо и как българските властови структури изпадат в регулационен плен?
Българските управленски структури след Освобождението през 1878 г. са податливи на регулационен плен, защото хората в тях са движени от интересите си. Диагностиката на българския случай показва и някои национални особености.
На първо място са характеристиките на стопанското развитие. Късната поява на капитализма, липсата на свободни капитали, конкуренцията от по-високопроизводителни чужди фирми, ограничените познания за международните пазари, неразвитата инфраструктура и т.н. налагат държавата като двигател за стопанския напредък. Много от тогавашните българи виждат, че този двигател е лош, но не откриват друг. Към парламент, правителство и местни власти с искания за защита и насърчения се обръщат западащи занаяти, възникващи индустриални производства, земеделски производители, търговци. През 1892 г. в Пловдив е свикан Земеделско-промишлен събор. Там представители на българския бизнес формулират програма за данъчни облекчения, отпускане на експортни премии и парични възнаграждения, приемане на закон за насърчаване на индустрията, законово задължаване на войници и чиновници да носят дрехи местно производство и т.н. Интензивното търсене на регулации води до съответното предлагане. Управляващите разработват нормативни документи в угода на по-големи или по-малки професионални общности.
Има особености, свързани с конкретни практики. Внимателни наблюдатели регистрират показателни примери. Симеон Радев пише, че министърът на търговията и земеделието Никола Генадиев (1904-1908) става инициатор на социалното законодателство в България. С него са създадени контролни държавни органи. За инспектор по труда е назначен Трифон Кунев, който „минаваше за най-мързеливия човек в света“. Мързелът и липсата на компетентност са характеристики на държавните служители, отбелязвани и от други автори. Писателят Тодор Влайков отбелязва през 1920 г., че народните водачи в България често са без подготовка и „без елементарна почтеност“. Комбинацията от мързел, слаба подготовка и непочтеност ги прави лесно податливи на натиска от заинтересованите фирми и лица.
Така възниква първичния бульон, който е хранителна среда за регулаторния плен.
Микрокосмоси на регулационния плен
В българската практика регулационния плен е двупосочен: контролиращи „пленяват“ контролирани и обратно.
В първия вариант са класическите корупционни практики. Два примера илюстрират теорията. През 1925 г. министърът на войната ген. Иван Вълков обявява търг за доставка на 100 леки картечници. Чрез посредници той се опитва да привлече повече фирми за участие в търга. Обещава, че първата малка доставка ще се последва от по-значими поръчки. Повече кандидати означава, че конкуренцията ще е по-оспорвана. От това следва, че лицето, което е отговорно за избора е в позиция по-лесно да извлече облага. В търга участват английската фирма „Викерс“, датската „Мадсен“ и една германска компания. След доста перипетии изпълнението на поръчката е възложено на датчаните. Те предлагат картечници с лошо качество и със цена по-висока от тази на конкурентите. Германските картечници са с единична цена 60 000 лева, а датските струват по 87 000 лв. Лично министърът участва в стрелбите с „Мадсен“ и „убеждава“ колегите си офицери в предимствата на датските продукти. Непривичната роля на рекламен агент, която играе генерал Вълков и високата цена, която плащат данъкоплатците допринасят за забогатяването на висшия държавен служител. По-ниските постове в администрацията също дават възможност за извличане на печалби от потребителите. През 1933 г. в „Медицински вестник“ се отбелязва, че шефовете на отделения в държавните болници принуждават болните предварително да минат на преглед през частните им кабинети. Регулацията не е част от нормативен документ. Тя съществува под формата на неписана саморегулация в зоната на здрача между държавното (болниците) и частното (пациентите).
При втория вариант на регулационен плен обществената вреда и благините за управници, фирми и лица са по-невидими. Отново ще прибегнем до два илюстративни примера. От началото на 20 век в България се появяват множество кредитни кооперации. Целта им е да за осигурят евтин кредит на бедното земеделско население. Понеже нямат собствени спестявания, те системно настояват за достъп до държавни финанси. И ги получават от разноцветни политици. Това става с помощта на държавната Българска земеделска банка (от 1934 г. Българска земеделска и кооперативна банка – БЗКБ). Политиците от своя страна получават подкрепа от иначе бедния български земеделец. Доклад до администратора на БЗКБ от юли 1943 г. разкрива наличие на много кооперации, които не са в състояние да обслужват кредити, получени от банката. Причината, според автора на документа, е във факта че те „не притежават достатъчно собствени средства“. Голям брой кооперации трупат загуби, но продължават да получават кредити от банката. Чрез кредитните кооперации техните членове намират лесен достъп до публичен ресурс. Българска земеделска банка (по-късно БЗКБ) е създадена като регулационен орган за насърчаване на земеделието. Тя изпада в плен на кооперациите, които употребяват средствата й в собствена изгода. Столичното комисарство по прехраната също изпада в регулационен плен. През 1936 г. неговият председател се среща с производители на изкуствен лед в София. Последните заявяват, че са готови да продават лед по фиксирани от комисарството цени, ако се забрани продажбата на естествен лед. Желанието да се ударят конкурентите е оправдано с твърдението, че продуктът им е нехигиеничен. Комисарят съответно отправя иск до кмета на София да се забрани продажбата на естествен лед.
Обратно към въпроса: прав ли е Бекет?
Регулационният плен е брак по сметка между политика и бизнес. Той е естествен резултат от интересите на двете страни. Изглежда икономическата теория и история потвърждават песимизма на Бекет: очакването на социални ползи от политици и бюрократи е като очакването на Годо, който никога не идва.
Икономисти, които са се занимавали с регулационния плен след Стиглер, обаче показват, че понякога е възможно властта да действа в обществен интерес. Аспекти от миналото също се привличат за аргумент в потвърждение на подобно твърдение. Никой не знае какво ни очаква занапред и това позволява на надеждата да се промъкне плахо в края на изложението. Историята влияе, но не предсказва бъдещето и чакането на Годо си продължава.
