ЕКИП – Експертен клуб за икономика и политика Едно различно мнение
В предишна публикация показахме част от причините, поради които не може да се разчита на политическата система да разрешава успешно социално-икономически проблеми (виж тук). Теорията за регулаторния плен и българската стопанска история разкриха как взаимодействието между управленски структури и заинтересовани групи завършва със заговор срещу обществото и грабеж на ресурси.
Прегледът на мотивите за ниските очаквания към властта продължава с още два сценария: а) пренебрегването на (иначе) добри принципи и закони и б) непредвидените последици от действията на началстващите. Първият показва, че играчите на политическата арена успешно забравят или задушават ограниченията, които са им наложени. Вторият е по-скоро обективна даденост, от която не може да се избяга. Илюстративните примери отново са от българската стопанска история.
Да забравим или да удавим
В Търновската конституция (1879 г.) има постановки, които би трябвало да обуздават нагона за безразборно и безконтролно изразходване на публични финанси. Бюджетът се приема от Народното събрание, преди парите да бъдат похарчени. Самото харчене става само за предвидени в бюджета дейности и в размер, отново предвиден в бюджета. В случай на извънредни разноски по предвидените пера и при невъзможност да се свика парламента, монархът по предложение на Министерския съвет, разрешава сключване на заем до 1 милион златни франка. Задължително условие е заемът да се одобри от първото свикано след сключването на заема Народно събрание (чл. 125). За извънредни разноски, непредвидени в бюджета по същия ред както в чл. 125, може да се отпуснат до 300 000 франка (чл. 126).
Бюджетната практика на българската държава се отдалечава бързо от конституционните изисквания. Членовете и параграфите на основния документ са трудно четиво за представителите на народния суверенитет. Съвременник на събитията с горчивина пише за „неразбирането на бюджетните цифри почти от цялото наше общество, дори и от тия, които съставляват бюджетите“. Липсата на познания обяснява разхищенията само донякъде. Конституционните спирачки пред безконтролното харчене са неефективни защото, депутатите „забравят“ неудобните чл. 125 и 126. Парламентът години наред гласува т. нар. свръхсметни кредити за изпълнителната власт. Чрез тях се одобряват вече похарчени от министрите суми, които значително надхвърлят ограниченията на конституцията. С други думи, въпреки ясните ограничения в основния закон, министрите харчат почти колкото поискат за каквото поискат.
С чл. 105, §6 от Търновската конституция Народното събрание получава право да преглежда сметките на Върховната сметна палата, „която е длъжна да му представя подробни изложения за изпълнението на бюджета“. Палатата трябва да подпомага парламента и да упражнява контрол върху приходите и разходите на бюджета. През 1880 г. е приет първият устройствен закон за нея. В Доклада й за изпълнението на бюджета от 1879/1880 г. се срещат важни констатации и препоръки към депутатите за събирането на приходите и оправдаването на разходите. Констатира се, че някои глоби се събират без да се издава документ, установени са нередности и непълноти в документите за оправдаване на изразходвани суми и т.н. Очевидно палатата има потенциал да се превърне в смислена държавна структура, но не става точно така.
В нейната история през следващите десетилетия се открояват две тенденции, които я обезсилват. Първо изпълнителната власт полага усилия и я поставя под свой контрол. Ръководители, които са твърде независими от силните на деня са уволнявани. Второ – тя е натоварена с огромно количество бюрократични дейности, които не позволяват ефективна проверка на приходите и разходите на бюджета. Председателят на Върховната сметна палата докладва на премиера през 1935 г., че съветниците там са в намален състав и ще им се налага да „слагат средно по 800-1000 подписа дневно“. Те не могат да изпълняват по-съществените си функции. Палатата е удавена в канцеларска рутина и замисълът, с който е създадена се губи.
Непредвидените последици или как вместо да се изпишат вежди се вадят очи
Целенасочените действия не са единственото средство за изкривяване на добрите замисли. Понякога резултатите от действията на управляващите просто са обратни на предвижданото.
Преди Освобождението розовото масло се налага като ценен български експортен продукт. Подходящите условия за отглеждане на маслодайна роза са ограничени, а търсенето на розово масло нараства. Търговията е доминирана от западноевропейски фирми, но през 70-те години на 19 век някои дружества на българи също са доста успешни. Те се ориентират добре в местните особености, натрупват познания и умения да оперират на международните пазари. Руско-турската война 1877-1878 г. предизвиква временни затруднения, но след нея българските розотърговци продължават да са активни.
Стар проблем в търговията с розово масло е неговото фалшифициране. Чистото розово масло, което е скъп продукт, се смесва с евтино, наричано тереше. То се внася от Османската империя. Дори опитни търговци трудно различават фалшифицираното от чистото розово масло. Невъзможно е и установяването в какво съотношение са смесени двете масла. Това става едва, когато продуктът достигне до крайния потребител. По своите характеристики пазарът на розово масло е изключително деликатен. На него играят роля тежката и невинаги лоялна конкуренция, взаимното доверие и изкушението на всички по веригата от производител до потребител да смесят чистото масло с тереше.
За да наложат правила в края на 19 век е забранен вноса на тереше в страната. Очакванията са, че така ще се подобри качеството на експортния продукт, което ще увеличи доходите на българските производители и търговци. Последиците за тях са непредвидени и опустошителни. От действията на правителството са облагодетелствани конкурентите на българските износители, защото „косвено се хвърлило незаслужено подозрение върху търговската честност на нашите търговци и на гюлопроизводителите ни“, т.е. властта заявява на останалия свят, че в България всички свързани с розопроизводството са фалшификатори. Познавачите на сектора пишат, че „чужденците търговци конкуренти на нашите, си служат“ с акта на държавата „като с официален документ за недобросъвестност на нашите търговци“. Българската държава несъзнателно вкарва в капан един от малкото пазарно ориентирани стопански сектори. Евентуално премахване на забраната за внос на тереше ще е сигнал към купувачите на розово масло за легализиране и масовизиране на фалшификацията, с което цената на продукта ще намалее. Ако забраната остане в сила всяко залавяне на нелегален внос или слух за наличие на такъв ще подхранва твърденията на чуждите конкуренти, че българите се придържат към недобри търговски практики и цената на розовото масло пак ще намалее.
Друг пример за непредвидени последици се открива в социалната сфера. В края на 20-те и началото на 30-те години в условията на дефлация през Голямата депресия се засилва натиска за административно намаляване на различни цени (брашно, прежди, кафе, хляб, сол и др.). С променлив успех регулаторните органи на държавата отговарят на очакванията. От началото на 20 век държавното внимание към положението на наемните работници и желанието да им се помогне също нараства. Срещат се политици от ранга на Андрей Ляпчев с трезви възгледи. Той напомня, че прекалената регламентация заплашва с унищожение работещи фабрики и че животът на деца, които работят във фабрики често е по-добър от живота, който са водили извън фабриките. Популизмът обаче надделява. През април 1929 г. в Народното събрание социалдемократът Илия Янулов обосновава необходимостта от въвеждане на минимална надница с аргументи от социален и националистичен характер. Според него минималната надница е „един въпрос на хуманитарност, един въпрос на национална чест, един въпрос на национално заздравяване“. Друго средство за подпомагане на наемните работници, които са засегнати от икономическата криза през 30-те години е задължението да се плащат помощи за безработни
Комбинацията от административното потискане на една група цени (потребителски стоки), изкуственото поддържане и субсидиране на други (труд) има непредвидени последици. Те са във вреда на наемните работници, които трябваше да бъдат обгрижени. През ноември 1931 г. в парламента депутатът от управляващото мнозинство Ил. Куртев изнася сведения, че когато Главното комисарство по продоволствието повдигнало въпроса за намаляване на цените на памучните прежди и платове, предприятията производители веднага се споразумяват да намалят надниците на работниците, за да компенсират загубите си. През юни 1935 г. министърът на народното стопанство Стойчо Мошанов отбелязва с разочарование, че мнозина работодатели се стремят да намалят надниците на работниците си до размера на помощта, която се плаща на безработни.
Теория за надеждата
В края остава надеждата – напразна или не. Концепцията за непредвидените последици присъства отдавна в социалните науки. През 18 век Адам Смит я предусеща със знаменитата си фраза за невидимата ръка, която прави така че егоистичните интереси на индивидите неочаквано водят до благоприятни резултати за обществото. По-късно, в средата на 19 век Фредерик Бастия обърна внимание, че в икономическия живот има сили и резултати, които се виждат, но и такива, които не се виждат. През 1936 г. американският социолог Робърт Мъртън систематизира същността и причините за непредвидимите последици от социалното действие. Неговото обобщение сочи, че нежеланите или неочакваните резултати не винаги са с отрицателни последици. Не е много, но е нещо.
