Приватизирай това: правото на достъп до вода и концесиите на ВиК

 Посвещавам тази статия на моя приятел Владимир Каролев,

С когото многократно сме обсъждали концесионирането на води,

топлофикации, курорти, плажове и услуги. [i]

 

„Вана“ или „душ“: житейски признаци на проблема

Този въпрос не стои например пред жителите на София през 1994 и началото на 1995 година. Причината е много проста – вода просто няма.

А вода няма, защото ресурсите (на язовир „Искър“ и каскадата над и под него) за водоснабдяване на града са управлявани от общината. По онова време софийското ВиК е единственото такава дружество, което е собственост на община. Но язовирът и каскадата са собственост на държавата. Кремиковци АД (тогава с друго имe) получава разрешение да използва водите за промишлени цели. Историята не е изследвана в подробности, копията от решението вероятно могат да бъдат намерени само в Държавния архив. Но вероятно решението на общината. Тя тогава е защитила не потреблението на вода от софиянци, а собственикът на дружеството, основният и формалният сред които е правителството.

Всъщност обаче интересът е на кредитора и доставчиците на предприятие, които към онова време са част от Мултигруп. Резултатът е, от 680 млн. м³ обем на язовира, в него остават около 27 млн. м³. За град София и може би още няколко стотин населени места. Много е странно, че ефектите от цесиите на вземания от Кремиковци и неплатените стоковите креди от „Булгаргаз“, НЕК, БДЖ и три пристанища са изследвани добре, но не и стоковия кредит за функционирането на това предприятие през онази година, покрит от гражданите на София и България. Този кредит не е само в недостига на вода и разходите за справяне с половин годишната й липса. Водата, която достига до домовете на хората за ¼ от денонощието е и много вредна. Те, вероятно не всички, намират спасение за питейните, готварските и други си нужди в минералните извори на града.

Служебното правителство на г-жа Ренета Инджова, както това личи от отчета за неговата работа, успява да опише състоянието на проблема (например повече от половината потребители на вода нямат водомери, промишленото потребление е с четири пъти по-голям обем от битовото, а минералните извори могат да покрият само половин годишното потребление на домакинствата в София) и донякъде да го реши, довършвайки преминаването на Кремиковци АД към собствени водоизточници (впрочем някои от тях са под ръка и преди пресушаването на яз. Искър) и принуждавайки държавните потребители да си инсталират водомери. Заложените тогава условия за решаване на подобни проблеми със собствеността на водите отнема пет-десет години.

На петата година, през 1999-та, „Софийска вода“ е предадена на концесия на „Юнайтид Ютилитис“ (ЮЮ), а след 2010 година частният дял (77.1%) е вече собственост на придобит от „Веолия Вода“, останалите дялове са общината.

През 2022 година проблемът „вана“ или „душ“ също не съществува.

Но причината е не липсата, а изобилието на вода на ниска цена. Поддържането на ниски цени на водата за питейни и хигиенни нужди субсидира притежателите на вани и басейни, както и онези, които я използват за поливане на дворове и ниви.

През 2014-2015 година по потребление на чешмяна вода България е втора в ЕС след Италия със 190 литра на човек на ден, далеч през всички останали страни членки.

Източник: Statista

В страните като България през последните 30 години има трайна тенденция на намаляване на водовземането на човек от населението. То остава често с по-висок обем от страни като Белгия и други по-стари страни членки на ЕС (с изключение на Гърция и Италия). В България средногодишните обеми фактически не се променят от 1995 година насам. Това се вижда добре от следната графика на Евростат за динамиката на водовземане от 1990 до 2020 година в България, Белгия, Гърция, Естония, Латвия, Литва, Полша и Словакия.

Източник: Eurostat.[ii]

Проблемът с цените и качеството

Високото потребление и пилеене на вода е пряко следствие на цената. В Италия тя е най-ниска през 2021 г. – 40 евроцента за метрополията на Милано. Най-висока е цената в Осло – 5.51 евро. За сравнение цената на водата за битови и приравнени към тях обществени и други потребители в София е 1.5 евро. По този показател София е в групата на 1/3 от 36-те най-често наблюдавани метрополии в Европа. Варшава, Будапеща, Атина и Талин са с по-ниски цени на водата за битови потребители.

За периода от 2000 до 2021 г. тази цена е повишена около 7 пъти. Сравнителният резултат на частната концесия на Софийска вода спрямо другите ВиК дружества бе резюмиран от Владимир Каролев и е представен в следната таблица с използване на данните на НСИ.

Показатели в тази таблица може да бъдат конкретизирани по отделни ВиК, но това не е работа, която може да бъде извършена в една статия. Проблемът донякъде е в обстоятелството, че информацията за цените не съществува в обобщен вид, не е събрана на едно място по удобен за сравнение начин и не се обобщава нито от КЕВР, двете министерства, които отговарят за водните ресурси и съответната инфраструктура, нито от специализираните обществени организации като Българската асоциация по водите (БАВ) и многобройните организации на защитниците на природата и околната среда.[iv] Един от ефектите в тази разпръснатост на данните и информацията е трудната ориентация в състоянието на сектора, невъзможността за преценка за неговото състояние от неспециалисти и не на последно място съсредоточаването на върху единствения видим показател, върху динамиката на цените, когато биват вдигани. Защо така се получава, може би ще стане ясно по-нататък.

ВиК Варна, доколкото може да се съди от сравнението на годишните ВиК отчети и ценовите и други решения на КЕВР, е едно от добрите дружества на България. Но при него събираемостта на вземания е 58%.

„Ваните“ не са просто метафора. Те са мерна единица, за онагледяване за обемите отпадъчните води, прилагана и към България. Според Европейската информационна система за питейни води „в България домакинствата и някои промишлени отрасли в 332 градските зони генерират 7.1 млн. замърсяващ еквивалент (з.е.) отпадъчни води всеки ден, което е количество е равно на около 14 милиона вани за къпане или 1.41 милиона м³ вода“. Тук през 2020 година едва 30% от водите се пречистват според изискванията на Директивата на ЕС за отпадните води от 1991 година. За ЕС средният дял на пречистването е 82%.

Разпръснатостта на информацията за цените е следствие от разхвърляните права на собственост върху водните ресурси и инфраструктура и политически изкривяваните правила на формиране цените.

„Поносимостта на цените“ на водата

„Осигуряване на условия за предоставяне на всеобщ достъп и социална поносимост на ВиК услугите“ е първият от дванадесетте принципа, от които според закона за регулиране на ВиК услугите (член 7) би трябвало да се ръководи КЕВР.

Достъпът до вода и предотвратяването на замърсяванията на вода придобива статута на човешко право след като е включен като Цел 6 в списъка на 17-те цели на устойчивото развитие. Пътят към този статут бе дълъг, както и за останалите такива цели. В ЕС, въпреки обстоятелството, че от 1991 и 1998 година това право е предмет на две директиви (вече цитираната за отпадните води и тази питейната вода), от 2014 до 2017 година гражданската инициатива Right2Water (обединяваща около 120 неправителствени организации, включително от България)[v] В крайна сметка в края на 2017 година водоснабдяването е Европейският стълб на социалните права, като част от 20-я принцип: „Всеки има право на достъп до основни услуги с добро качество, включително водоснабдяване, канализация, енергия, транспорт, финансови услуги и цифрови комуникации. На нуждаещите се лица следва да се осигури подкрепа за достъпа до такива услуги.“

„Социалната поносимост“ е доразвитие на тези директиви и инициативи, но не е съвсем ясно какво се има предвид в нейното прокламиране.

В конституцията на Словения например се казва, че тъй като е „право“, водата „в този смисъл (курсивът – мой) не е пазарна стока“. Там качеството на водите изглежда по-добро от това на България, защото през 2020 година „домакинствата и определени промишлени предприятия в 158 градски зони произвеждат 1.5 млн. з.е. отпадъчни води на ден, което е количество, равно на около 3 милиона вани или 0.29 милиона м³“ и 61% от водите се пречистват според изискванията на директивите на ЕС. Но това е постижение отпреди промяната на конституцията на страната в тази й част през 2017 година.

Споменатият български закон не обвързва социалната поносимост с цената. Очевидно е обаче, че социалната поносимост има цена: когато качеството на водата не съответства на определени стандарти или достъпът до вода е ограничен, очевидно е необходима инвестиция, за да се достигне съответния стандарт.

Наличието, поддържането и времето на постигане на съответния стандарт (независимо от това кой и кога го е въвел) обяснява до голяма степен цитираната по-горе разлика в цените на водата за София и другите европейски метрополии. Например за Будапеща един кубически метър вода е с 23 евроцента по-ниска цена за 2021 година от тази за София, а във Варшава или Талин – съответно с 8 и 68 цента. Но в Унгария пречистването според стандартите на ЕС е 52%, в Полша – 87%, а в Естония – 98% от подаваната и използваната вода.

Обратният подход, тоест в България обвързването на „социалната поносимост“ с цената по някакви абстрактни критерии, дава като резултат относително ниско качество.

Този ефект е очевиден от данните за достъпа до вода на НСИ:

• От 2010 до 2020 година населението, свързано с пречиствателни станции за питейни води се увеличава само с 2.7%, до 49%, половината от населението няма такава свързаност;
• Пак за същия период населението с режим на водоснабдяване се увеличава почти четири пъти, от 1 до 3.9% (за ¾ от тези хора режимът е все пак под шест месеца на година);
• Увеличението на цените все пак има положителен ефект: за същия период населението с обществена канализация, но без пречистване на водата намалява повече от два пъти, от 22.9 до 9.6%;
• Като един вид доказателство на метеорологическото допускане на НСИ, че частните пречиствателни съоръжения са по-ефективни, данните за отпадъчните води в промишлеността показват за десет години намаление от 53.9%, като подобрението е най-видимо при производството на метали (то се осъществява на концесионен принцип) – 2.5 пъти по-малко отпадни води при относително постоянни обеми на продукцията;
• Обратна е динамиката при частното пречистване на води от домакинствата: население със собствено третиране на отпадъчни води за същия период по намалява от 29.4% до 23.8%, не е ясно какви са движещите фактори в тази динамика.

От времето на предишната статия, катастрофичните публикации за цената на водата за почнаха да се появяват по-често отколкото през 2020 и 2021 година. Предизборната атмосфера, една непредвидена ситуация (с водоснабдяването на Своге) и няколкото наводнени села в Карловско насочиха вниманието, от една страна, към процентите увеличаване на цените на различните регионални ВиК сами по себе си, без отчитане на инвестициите (които увеличенията би трябвало да финансират), а от друга – към „злоупотреби“ не само във водния сектор, но и в странични дейности (например дърводобив и ВЕЦ собственост на НЕК), оказващи пряко или косвено влияние на достъпа до вода или състоянието на водните басейни.

Интересно е, че никой не обръща внимание на собствеността на ВиК дружествата и участието на потребителите в ценообразуването.

В доминиращия държавно-общински ВиК сектор увеличенията на цените на кубически метър за следващите пет години са следно с около 60%, за някои регионални ВиК – 80%. Причината еднозначно е в плановете за подобряване на качеството на достъпа до вода и пречистването на използваните води.

Да се върнем към примера със Софийска вода. До 2026 година увеличението на цената на кубически метър ще е значително по-ниско – 40%. То ще сведе загубите на вода до 1/3 или дори почти 30% от подаваните количества. Новият план, както изисква законът, ще бъде внесен за обсъждане в Столична община преди да бъде представен за одобрение на КЕВР, като междувременно ще е достъпен на страницата на дружеството.

„Поносимо“ ли е това увеличение на цената? Предполага се, че да.

В момента (последните данни са за 2020 година) един софиянец използва 25% повече вода на ден от средния статистически гражданин на България, 127 литра, почти 4 м³ на месец. Цената на месец на това количество е приблизително 16 лева, а средната брутна заплата за града – 2 352 лева (през юни тази година). Иначе казано месечната цена на водата в София е фактически равна цената три кутии цигари, една бутилка качествена ракия или четири банички със сирене, също високо качество.

Отново за частното участие във водоснабдяването

За разлика от политическото говорене, Стратегията за развитие и управление на водоснабдяването и канализацията в Република България 2014-2023 година прави опит за анализ на собствеността в отрасъла. Тя споменава проблемите със собствеността над 60 пъти, в различен контекст на 106 страници.

Основните констатации по тази тема са следните:

• „сложността и несигурността около собствеността на инфраструктурата и управлението на ВиК системите и съоръженията;
• липсата на предсказуемост и прозрачност в регулацията на нивата на обслужване, на цените и методологията за определяне на цените на ВиК услугите, която приема, че финансирането е леснодостъпно, а възвръщаемостта върху собствения капитал на ВиК дружествата е ниска или нулева и
• политическото влияние върху вземането на оперативни решения както от ВиК организациите, така и от ДКЕВР“;
• Неяснотите около собствеността на ВиК системите и съоръженията и отчисленията на 80% от печалбата на ВиКО като дивидент за държавата създават сериозни пречки пред заемното финансиране на ВиКО”.

Анализът на причините на тези несигурност, неясноти и непредсказуемост обаче изглежда непълен. Има поне три фундаментални пропуска, които определят сегашното стечение на обстоятелствата в сегашното състояние на отрасъла.

1. През 1991 г. конституцията (чл. 18, ал. 1) постанови, че „подземните богатства, крайбрежната плажна ивица, републиканските пътища, както и водите, горите и парковете с национално значение, природните и археологическите резервати, определени със закон, са изключителна държавна собственост“. Това бе направено преди Словения, Индия и други страни, чиито основни закони определят достъпа до вода като основно право и изключителен обект на държавна собственост.

Аз съм подписал конституцията с несъгласие по тази и още пет разпоредби. Основният ми аргумент бе, че по този начин не са зачетени правата собствениците на земна повърхност (земя и гори например), когато тези права са възстановени, надлежно уредени, а подземните ресурси не са разкрити или не са разработени. В тези случаи частната собственост се оказва изначално ограничена и неравноправна (което противоречи на чл. 17 от конституцията). Освен това частните собственици в този контекст нямат стимул нито за проучване, нито за инвестиции, нито за собствено участие в разработването и експлоатацията на ресурсите на собствена територия. Ако разкрият такъв ресурс (да речем, вода, но не само), те имат изгода да запазят за себе си онова, което знаят. Или да търсят политически връзки с общински и държавни институции и властници.

2. Дори когато изключителните права на държавата са определени със закон и „се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и на обществото“, както изисква ал. 4, 5 и 6 на същия член, отделният гражданин или собственик се оказва в позицията на „пълнеж на сандвич“ от слоеве държавни собственици, представители, разположени поне на местно и централно равнище.
3. През 2009 година, чрез промяна в Закона за водите и въведеният тогава раздел „Управление на водоснабдителни и канализационни системи“, бе направен опит да се включи населението в управлението на водните ресурси. Формално тази роля трябва да изпълняват т.нар. „асоциации по ВиК“ (АВиК). Стратегията до 2023 година препоръчва АВиК „да станат напълно функционални“.

Първообраз за АВиК са регионалните „водни съвети“, известни в историята на Холандия и Фландрия от началото на XII век. По-късно холандските водни съвети са възприети в Северна Франция, швейцарските кантони и практически навсякъде в Европа, Северна Америка и в много страни от други континенти.

Основополагащата идея на тези съвети е, че собствениците на земя и капитал (първоначално фермерите) договарят доколкото е възможно всички подробности в управлението на водните ресурси, разработването на нови източници и цени, които покриват разходите за договорените инвестиции. В Нидерландия тези инвестиции включват и „отвоюването“ на земя от морето и строителството на предпазни диги. Как това начинание функционира днес е описано в специална брошура на ОИСР. В него има пет институционални (властови) равнища – две централни и три регионални и местни. (Към тях се добавят и международните договори.)

Наслагването на тези етажи на управление създава проблеми дори в Нидерландия. Съдейки по прегледа на ОИСР (но това следва и от икономиката на правата на собственост) основните предизвикателства пред световно-парадигматичната холандка традиция са независимият надзор, одит и достоверна информация за състоянието и развитието на водоснабдителните системи.

Макар и предвидени в закона през 2009 година, АВиК, получават правилник на своето функциониране едва през 2014-та. Те не са търговски дружества, не разпределят печалба, в тях членуват държавата и общините (общината), на чиято територия действа операторът на ВиК. Най-често представителят на държавата, областният управител е председател на АВиК. На територията на една агломерация може да има само една асоциация. Финансирането (цените) и инвестиционните планове се одобряват от КЕВР.

Стратегията внушава, че АВиК „трябва да балансират своята легитимност спрямо всички членове, дори и малките общини, които няма да имат блокиращо малцинство“.

Какво се има предвид под „балансирана легитимност“ е загадка.

В момента ВиК операторите са общински и държавно-общински. Легитимността (тоест вярата, че те се управляват по най-подходящия за момента начин. Областните управители се назначават от министър председателя, а те са или представители на държавата в асоциациите, или назначават такива представители. Председателят и членовете на КЕВР се избират от законодателното събрание. Оплакването от КЕВР, вероятно не съвсем основателно, е за непрозрачност при определянето на цените и инвестициите. Субсидиарността, тоест принципът, че решенията се вземат на най-ниското възможно разпознаваемо индивидуално равните. Разбрана буквално препоръка на Стратегията за балансирана легитимност е за неутрализиране на гласа на малките общини.

Получава се, че не е приложим почти нито един от принципите на Елинор Остром за управление на общите ресурси, за които тя получи Нобелова награда по икономика през 2009 година.[vi]

Концесионирането като възстановяване на права на собственост

Концесионирането на ВиК е единствения начин поне частично да бъдат възстановени правата на частни собственици и население. Концесията предполага от една страна запазване на изключителните права върху водите по член 18 от конституцията, от друга – запазване на приращенията на концесионираната територия за водоснабдяване, пречистване води и прочее (тоест на инфраструктурата) като държавна собственост, а от трета – намалява равнищата на политическо посредничество между потребителите и доставчиците на вода и водни услуги до едно – това на общината.

Самите оператори на ВиК ще са заинтересовани от споделяне на информация и планове със своите клиенти.

Отделно ще са необходими промени в правилника за работа на АВиК. Дейността на БАЛ ще се подобри от само себе си. А КЕВР ще работи в повече дружества така както работи със Софийска вода.

 

[i] Тази статия е продължение на „Концесионирай това: ВиК и ползата от частно предлагане на обществени води“, публикувана на 18 май 2022 година от ЕКИП.

Авторът е преподавател в СУ, един от основателите и първи изпълнителен директор на ИПИ (www.ime.bg), сега председател на неговия съвет, член на Обществото Мон Пелерин и мрежата NOUS, както и управител на КС2 ЕООД и председател на Комисията по опазване на околната среда във ВНС (1990-1991).

[ii] Не е ясно дали 2020 година полага началото на такава тенденция и в България. Читателят може да използва връзката към данните на ЕВРОСТАТ за сравнение и на други водни показатели. В тази статия аз разглеждам само онези от тях, които дават информация за ефектите от собствеността водните ресурси. В първата статия може да се види статистиката на подадената вода към домакинствата и делът на загубите на питейна вода за последните десет години. За улеснение на проверката, ето връзка към базата данни по темата на НСИ.

[iii] Методиката на НСИ за изчисление на загубите на вода съдържа следните ключови елементи: а) те „се формират от физически загуби при транспорта на водата, нерегламентирано използване, неточности при измерванията и др.“; б) „обемът на загубите се агрегира за група оператори като се избягва повторното броене“; в) „на басейново равнище загубите на вода се изчисляват чрез използване на регионализиращ фактор „доставена вода” и г) „предполага се, че загубите на вода при собственото снабдяване са пренебрежимо малки“.

[iv] БАВ обединява Съюза на Вик операторите, областните ВиК дружества и около 20 корпоративни члена, които като правило са водещи европейски и световни доставчици на елементи от водната инфраструктура и опазването на водите. БАВ има изключителен принос в трансфера на технологии и обучението на персонала на ВиК операторите.

[v] Инициативата е подкрепена от германски и австрийски профсъюзи, първоначално се развива като подтема на регулирането на т.нар. услуги от общ характер и е подкрепена първоначално от ирландски и френски членове на Европейския парламент. По това време, лявоцентристко мнозинството в парламента на Словения променя конституцията на страната, включвайки нов член 70а, който гласи: „Водните ресурси са първични и трайно използвани за снабдяване на гражданите с питейна вода и домакинствата с вода, и в този смисъл не са пазарна стока“. Словения е първата европейска страна с подобна разпоредба. Но това не е конституционен прецедент изобщо, водата се разглежда като фундаментално човешко право в и конституцията на Индия, например. В средата на 2010 година Общото събрание на ООН гласува резолюция, която определя достъпа до чиста вода и канализация като човешко право. (България и още 39 страни гласуват тази резолюция като „въздържали се“; сред тези страни са: Армения, Австралия, Австрия, Босна и Херцеговина, Великобритания, Дания, Естония, Етиопия, Гърция, Гвиана, Исландия, Ирландия, Израел, Канада, Кипър, Казахстан, Корея, Латвия, Лесото, Литва, Люксембург, Малта, Молдова, Нидерландия, Нова Зеландия, Полша, Румъния, САЩ, Словакия, Турция, Украйна, Хърватия, Чехия и Швеция.

[vi] Изложени в асерторично наклонение, тези принципи изглеждат така.

1. Определете ясно границите на категорията ресурси.
2. Съотнесете правилата на управление на общите блага към местните нужди и условия.
3. Уверете се, че участниците, засегнати от правилата, могат да участват в промяната на тези правила.
4. Уверете се, че правата да се учредяват на правила на членовете на общността се спазват от външните институции.
5. Разработване на система, която да се прилага от членовете на общността, за наблюдение на поведението на членовете.
6. Използвайте възходящо-степенувани санкции за нарушителите на правилата.
7. Осигурете достъпни, евтини начини за разрешаване на спорове.
8. Изградете система за отговорност по повод на управлението на общия ресурс, която е вкоренена в най-ниското равнище на отговорност и обхваща всички взаимно свързани по-високи равнища.