Гренландия и илюзията за европейска отбрана

Между политическото желание за защита и правната възможност за такава зее пропаст – и именно в тази пропаст днес се намира Гренландия. Задължение ли са държавите членки на ЕС да изпратят войски и друга помощ, ако Гренландия бъде нападната и окупирана от САЩ, Русия или Китай? Малко известно е, че Договора за ЕС съдържа клауза за взаимна отбрана (член 42(7) от Договора за ЕС) подобна на добре познатия ни чл. 5 от Договора за НАТО. Тя е била използвана само веднъж – от Франция през 2015 год. заради терористичните атаки срещу нея.

Но сега казусът е много по-спорен, защото ЕК твърди през януари 2025 год. (линк), а и  в днешно време (линк), че Гренландия попада в обхвата на задължението за колективна отбрана в ЕС. При един по-съществен анализ обаче се стига точно до обратното заключение.

Ако политиците се опитват да изкривят темелите на Съюзното право до степен, че да защитават територии извън ЕС, то съществува ли поне някаква юридическа и рационална спирачка за сблъсък с друга ядрена сила на Изток, ако Украйна стане (асоцииран) член на ЕС с оглед нейните разпокъсани, окупирани и анексирани територии? Гренландия изглежда е лакмус не просто за съществуването на НАТО, а и за същността на Съюза – от пакт за икономически свободи до военен съюз.

За целта текстът разглежда последователно статута на Гренландия, нейните отношения с Дания и ЕС, както и териториалният обхват на клаузата за взаимна отбрана заложена в Договора за ЕС. Тук съзнателно се абстрахираме от въпроси като институционалната роля на ЕС, механизма за задействане на член 42(7), предходната му употреба, ролята на НАТО и т.н. Целта е по-конкретна: дали тази разпоредба изобщо може да се прилага по отношение на Гренландия.

1.  На кого принадлежи Гренландия?

В продължение на векове Дания мирно и без прекъсване е упражнявала своята власт над Гренландия, но през 1931 г.  Норвегия прокламира суверенитет и окупация на Източна Гренландия. Териториалният спор между Дания и Норвегия е разрешен от Постоянния съд за международно правосъдие (PCIJ). PCIJ постановява, че претенция за суверенитет, основана на продължително упражняване на власт, включва два елемента,

1. намерение и воля за действие като суверен и
2. реално упражняване или демонстриране на такава власт.

Според PCIJ Дания успешно е доказала и двата елемента, и печели спора. Любопитно е, че САЩ вече ясно са заявили намерение и воля за действие спрямо Гренландия, като остава само реализирането на втората стъпка.

През 1946 г. Дания регистрира Гренландия като несамоуправляваща се територия в ООН съгласно член 73 от Устава на ООН. Колониалният статут на Гренландия е отменен чрез изменение на датската конституция през 1953 г., като територията е интегрирана в Кралство Дания. През 1954 г. Общото събрание на ООН приема новия статут на Гренландия и я премахва от списъка на несамоуправляващите се територии.

Съгласно вътрешното и международното право Гренландия следователно е част от територията на Кралство Дания. САЩ също признават този факт сключвайки двустранен договор с Дания през 1951 год. за защита на Гренландия.

През втората половина на XX век, Гренландия получава по-голяма автономия от Дания, що се отнася до вътрешното и самоуправление. През 2009 година е приет закон,  който предоставя на Гренландия контрол върху ключови вътрешни въпроси, включително природните ѝ ресурси. Геоложката служба на САЩ оценява, че сухоземната североизточна част на Гренландия (включително покритите с лед райони) съдържа около 31 млрд. барела нефтен еквивалент под формата на въглеводороди – количество, сравнимо с целия обем доказани запаси от суров петрол на САЩ. В същото време незаледената част на Гренландия, която е почти два пъти по-голяма от територията на Обединеното кралство, представлява по-малко от 20% от общата площ на острова. Това поражда реалната възможност под леда да се намират огромни, все още неизследвани запаси от природни ресурси. В контекста на борбата за енергийни ресурси и редкоземни метали, значението на Гренландия за индустриалния капацитет на САЩ и Европа е огромно, ако искат да намалят зависимостта си от Китай.

Осъзнавайки геополитическото значение на Гренландия Дания запазва за себе си отговорността за външната политика, отбраната и сигурност на острова. За да поддържа стандарта на живот в Гренландия, въпреки суровите климатични условия в Арктика, Дания праща годишно почти 600 млн. евро, което се равнява на около 20% от БВП на острова. За сметка на това, ръка над Гренландия дава шанс за ранно предупреждение при атака, както и контрол над важни морски маршрути.

2. Гренландия в орбитата на ЕС

Когато Дания се присъединява към ЕС – тогава Европейската икономическа общност (ЕИО) – през 1973 год., Гренландия все още не е получила вътрешно самоуправление. Поради това, въпреки че 70 % от населението гласува против присъединяването, Гренландия става част от ЕИО през 1973 г. Съпротивата срещу този факт обаче не намалява сред гренландиците.

През 1982 г. Гренландия провежда референдум и решава да напусне Европейската общност. Въпросът на референдума е „Желаете ли Гренландия да остане част от Европейската общност?“. С право на глас са били 32 391 души. 12 615 от тях (52 % от всички гласували) гласуват с „Не“, а 11 180 души (46 % от гласувалите) отговарят с “Да”, докато 470 гласа са обявени за невалидни. Датските управници и европейските институции възприемат резултата от този консултативен вот като политически задължителен. Тогава – при липса на каквато и да е правна процедура, подобна на днешния член 50 от Договора за ЕС (ДЕС), използван по-късно за Брекзит – започват преговори с останалите държави членки. В резултат, с изменение на договорите, Гренландия официално напуска Европейската общност през 1985 г., ставайки отвъдморска територия (ОТ). Правителството на Гренландия разполага с представителство към Европейския съюз в Брюксел от 1992 год. Едва през 2024 г. ЕС открива свое представителство в административния център на Гренландия – Нуук.

В Лисабонския договор от 2009 год (ДФЕС) Гренландия е включена в Приложение II като една от отвъдморските страни и територии (ОСТ), за която се прилагат ограничен брой от разпоредбите на ДФЕС. След Брекзит, ЕС взима Решение за асоцииране на отвъдморските страни (ОСТ) и територии, включително Гренландия, което заменя дотогава съществуващите спогодби, като фокусът винаги е бил върху търговията и по-специално рибарството. През 2021 г. ЕС приема нова арктическа политика, с която поема ангажимент за по-задълбочено ангажиране в региона с цел справяне с геополитическите, екологичните, икономическите, свързаните със сигурността.

3. Клаузата за обща отбрана на ЕС – НАТО на стероиди?

Член 42, параграф 7 от Договора за ЕС е част от специфични разпоредби относно общата политика за сигурност и отбрана и е така наречената “клауза за взаимна отбрана”. Този член казва следното:

“В случай, когато държава-членка стане обект на въоръжено нападение на нейната територия, другите държави-членки са задължени да ѝ окажат помощ и съдействие с всички средства, с които разполагат, в съответствие с член 51 от Устава на ООН. Това не засяга специфичния характер на политиката за сигурност и отбрана на някои държави-членки. Ангажиментите и сътрудничеството в тази област са съвместими с ангажиментите, поети в рамките на НАТО, която остава за държавите, които членуват в нея, основа на колективната им отбрана и главна инстанция за нейното осъществяване.”

Чл. 42(7) е вдъхновен от член V на изменения Брюкселски договор от 1954, с който е създаден Западноевропейският съюз (ЗЕС):

„Ако някоя от договарящите се страни стане обект на въоръжено нападение в Европа, останалите договарящи се страни ще ѝ окажат, в съответствие с член 51 от Устава на ООН, цялата военна и друга помощ и съдействие, с които разполагат.“

С изтичането на Договора за ЗЕС, по-чувствителните му елементи, като Сателитният център, са прехвърлени към ЕС. Разпоредбата за взаимна отбрана също е трябвало да намери своето място, защото ЕС е имал нужда от начин да изрази новите измерения на сигурността и отбраната в рамките на Съюза. В резултат на това член V е включен в проекта за Конституционен договор (по-късно преформатиран, подписан и ратифициран като Лисабонски договор).

Член V обаче не е идентичен със сегашния член 42(7). Най-съществената разлика е липсата на изрично позоваване на “военна и друга помощ и съдействие“ в член 42 ДЕС, който говори по-общо за „оказване на помощ и съдействие“. Член 42 ДЕС е модифициран по настояване на неутралните и необвързани тогава държави (Финландия, Швеция, Австрия и Ирландия) по време на преговорите за проекта на Конституционен договор през 2003 г. Целта е била да се гарантира съвместимостта на техните политики с Договора и да се избегне възприемането на ЕС като задължителен военен съюз, Въпреки това задължителният и всеобхватен характер на клаузата е запазен. Ясно е, че военните средства са включени, дори и да не са изрично посочени. Изразът „с всички средства“ е всеобхватен, но оставя място за интерпретаци, защото държавата жертва на нападението може да определи каква помощ и е необходима, докато нейните партньори да преценят под каква форма да я предоставят. Въвеждането на клаузата за взаимна помощ в ДЕС също позволява разпускането на Западноевропейския съюз, официално обявено през 2010 г.

4. Териториален обхват на отбраната на ЕС

Клаузата на член 42(7) ДЕС се счита за по-широка в географско отношение от еквивалентните разпоредби на ЗЕС и НАТО. Докато при тях помощта е ограничена съответно до „Европа“ и „Европа и Северна Америка“, ДЕС обхваща всяка въоръжена агресия срещу държава членка „на нейната територия“. Това се тълкува като включващо извъневропейски територии, за които се прилага правото на ЕС (например отвъдморските департаменти на Франция), но не и отвъдморските страни и територии (OCT), изброени в Приложение II към Договорите за ЕС. При единна и силна политическа воля, член 355 ДФЕС позволява на Европейския съвет, по инициатива на съответната държава членка, да изменя статута на дадена отвъдморска територия на Франция, Дания или Нидерландия, без да е необходимо изменение на самия ДФЕС. Например до края на 2011 г. Сен Бартелеми е най-отдалечен регион на ЕС, но през 2012 г. придобива статут на ОСТ. Обратното се случва през 2014 г. с Майот, която първоначално е ОСТ, а впоследствие става ОР на ЕС, въз основа на решение на Европейския съвет.

Ключовият израз тук е „на нейната територия“. Тъй като Гренландия е част от Кралство Дания, въоръжена агресия срещу Гренландия би направила Дания жертва на агресия „на нейната територия“. Въпреки това, след референдум Гренландия напуска Европейската икономическа общност през 1985 г. и преминава към статут на Отвъдморска страна и територия (OCT), асоциирана с Общността. Като OCT Гренландия не е част от ЕС, което е потвърдено от Съда на ЕС по дело C-390/95 – „Макар OCT да са асоциирани държави и територии със специални връзки с Общността, те не са част от Общността“, но тя не е и трета държава, тъй като е част от територията на държава членка.

Следователно дали географският обхват на член 42(7) ДЕС се разпростира върху Гренландия зависи от това дали изразът „на нейната територия“ се отнася до цялата национална територия на държавата членка или само до територията, която попада в обхвата на Договорите на ЕС.

Териториалният обхват на Договорите е изрично определен в член 52 ДЕС, който в параграф 1 заявява, че Договорите се прилагат за държавите членки, а в параграф 2 препраща към член 355 ДФЕС. От своя страна член 355, параграф 1 ДФЕС предвижда, че Договорите се прилагат за най-отдалечените региони (ОР), докато член 355, параграф 2 ДФЕС предвижда, че специалните разпоредби за асоцииране по членове 198–204 ДФЕС се прилагат за OCT, включително Гренландия.

С други думи, докато Договорите се прилагат в пълен обем за ОР, за OCT се прилагат единствено членове 198–204 ДФЕС. Това е потвърдено от Съда на ЕС, който неколкократно приема (напр. дело C-110/97), започвайки още с решението по делото Leplat (C-260/90), че “При липса на изрично позоваване, общите разпоредби на Договора не се прилагат за OCT”. Тъй като член 42(7) ДЕС не съдържа изрично позоваване на OCT, следва, че той не се прилага за OCT, включително Гренландия. Следователно член 42(7) ДЕС трябва да се чете като отнасящ се до „територията на ЕС“, тоест до териториите, за които Договорите се прилагат и които са неразделна част от ЕС. Това включва континенталните територии на държавите членки и най-отдалечените региони (ОР), но не и OCT като Гренландия. Важно е да се отбележи, че чл. 42(7) не може да се използва и ако например немски войници позициониран в Гренландия са нападнати, защото клаузата е приложима само срещу нападание срещу територия  на държава членка.

5. ЕС-Ново Начало?

Гренландия е тест до каква степен проектът “ЕС-Ново Начало” ще стане факт – дали ЕС, под вътрешния натиск на собствената си бюрокрация, ще бъде тласнат към военно противопоставяне с велики ядрени сили, или ще осъзнае и приеме ролята си на геополитически васал на САЩ, предстои да разберем.

Ангажиментът за напредък към обща отбранителна политика на ЕС, разписан в чл. 2(4) от ДФЕС и уточнен в чл. 42(2) ДЕС, от години остава в сферата на политическите декларации. Засега обаче точната структура и времевият хоризонт на подобна обща отбрана остават отворени. Правната рамка допуска значително развитие на оперативния и институционалния капацитет на ЕС без изменение на Договорите, но единствено след одобрение от държавите членки в съответствие с техните конституционни изисквания.