Икономическите мерки в България: Между пандемията и изборите

Този текст е оригинално публикуван в сборника „2020: Отвътре и отвъд„

Още през март месец беше ясно, че 2020 г. няма да бъде лесна за правителството на Бойко Борисов. Извънредно положение бе обявено само дни след първия регистриран случай на COVID-19. Последва срив в икономическата активност, скок в безработицата и броя на фалитите. Как положението би могло да стане по-зле?

Чрез масови протести срещу правителството, при това напълно несвързани с пандемията. Протести, които доведоха и до оставката (макар и далеч не доброволна) на финансовия министър Владислав Горанов, заменен от здравния Кирил Ананиев. Така фискалната политика на управляващите се насочи не само към справяне със здравната и икономическата криза, но и с масово харчене на средства в посока намаляване риска от още повече протестиращи. Отгоре на всичко това бързо стана ясно, че насоката на мислене е силно предизборна.

Толкова еднакви, толкова различни

Реакцията на правителството на България спрямо икономическите последствия от пандемията е в някои отношения много сходна с тази в останалите европейски държави, а в други много различна. От първоначалния фокус върху подпомагане на пострадали предприятия и застрашени работни места през пролетта, през лятото усилията на правителството се насочиха изцяло към мерки в публичния сектор и социалната сфера.

До голяма степен фокусът на по-късно предприетите икономически мерки почти изцяло противоречи на по-ранните, въпреки че и в двата случая правителството говори за „антикризисни“ мерки, чиято цел е да тушират икономическите ефекти на пандемията и последвалото затваряне. В действителност става въпрос за съвсем различни неща. В първата половина на тази година насочеността на икономическите мерки наистина беше антикризисна, но във втората стана почти изцяло предизборна.

Първите икономически мерки на правителството бяха предложени и гласувани още в края на март и началото на април. Това беше много скоро след появата на COVID-19 на българска територия (8 март) и след налагането на масово затваряне с цел ограничаване на разпространението на заразата (16 март). Първоначалният набор от икономически мерки тогава беше много сходен с тези, които се прилагаха и в други европейски държави. Освен мерки за разширяване на разходите в здравеопазването, както и възнагражденията на професионалистите в сектора, подобно на мерките, предприети в други държави в ЕС, правителството първо се насочи към директно субсидиране на работни места.

Най-голямата по своя обхват и финансова стойност мярка, която се въведе тогава, беше схемата 60/40, при която държавата пое отговорността да покрива 60% от разходите за заплатите на предприятия, които са пострадали от пандемията и ограничителните мерки на правителството. Въпреки че това е много стандартен тип мярка, която се приложи в различни форми почти навсякъде в Европа, първоначалната є ефективност на българска територия беше много спорна. На първо място, защото в първоначалната си форма мярката покриваше само заплатите, без осигуровките. Това предизвика недоволство от страна на работодатели и съответна корекция, която обаче забави пълното прилагане на мярката. Ефективното є прилагане се оказа доста бавно така или иначе, защото в продължение на седмици, между април и юни (когато почти всички ограничителни мерки вече бяха махнати), предприятия и работодателски организации се оплакваха, че процесът за одобрение на финансиране по мярката отнема твърде дълго време.

Когато става въпрос за директно субсидиране, което изисква административно одобрение, съществува и корупционен риск. Особено когато се отнася за страни с високи нива на корупция като България, прилагането на подобен тип мерки за финансова помощ може да доведе до изтичането на огромно финансиране към политически свързани лица и предприятия, които далеч не са най-нуждаещите се. В списъка с най-големите бенефициенти на мярката 60/40 фигурират не само фирми на бизнесмени, прословути с политическите си връзки, но и такива, които дори са били бивши депутати на управляващата партия ГЕРБ. Липсата на административна ефективност и корупционният риск бяха фактори, които някои икономисти изтъкнаха като пречка пред адекватното прилагане на такъв тип мерки за субсидиране още през март.

В крайна сметка към края на 2020 г. ефективността на мярката 60/40 остава спорна. Много работни места със сигурност са били защитени благодарение на нея, но въпросът е дали фискалната цена не е била прекалено висока. Мярката беше удължена до края на 2020 г. и по всяка вероятност ще остане активна и след това. Цената до този момент е 1.75 млрд. лв. Бюджетът е огромен, но се изплаща много бавно – към края на септември са изплатени едва 240 млн. лв. от първоначално заложения милиард. Това е проблем, защото такива мерки за субсидиране на работни места са полезни единствено в краткосрочен план, в рамките на периода на ограничителни мерки и до 1-2 месеца след това. В дългосрочен план тяхната антикризисна полезност става дори отрицателна. Има голям риск правителството да се обвърже да субсидира предприятия, които са дългосрочно непродуктивни, и така, вместо да подпомага икономическото възстановяване, мярката го затормозява, защото оскъден финансов ресурс бива прахосан.

ББР, ДДС и още една оставка

Отвъд схемата 60/40 бяха предприети и други, по-индиректни форми на субсидиране от страна на държавата. Капиталът на Българска банка за развитие (ББР) беше увеличен със 700 млн. лв., 500 млн. от които са за целево подпомагане на предприятия, пострадали от пандемията. Други 200 млн. лв. бяха заделени за безлихвени заеми за пострадали предприятия, които се отпускат чрез частните банки. ББР също получи временно право да купува дялове в частни дружества и така да ги капитализира. Освен това над 200 млн. лв. бяха пренасочени от еврофондове към подпомагане на предприятия, които поради пандемията и наложените ограничения са изпитали спад в приходите си от поне 30%.

Плюсовете и минусите на тези мерки са много сходни с тези на програмата 60/40. В краткосрочен план със сигурност могат да дадат положителен ефект, но в дългосрочен е препоръчително да се избягва тяхното задържане, включително безлихвените заеми. Политика на изкуствено евтино кредитиране, субсидирано от държавата, може лесно да доведе до формирането на балони в пазарите, които рано или късно се спукват и водят до криза.

Що се отнася до ББР, държавната банка е печално известна със съмнителната си дейност. Въпреки че е банка, която по принцип трябва целево да финансира малки и средни предприятия, всъщност по-голямата част от кредитния є портфейл през последните години се формира от заеми към дружества, собственост на някои от най-крупните и политически обвързани бизнесмени в България, като Делян Пеевски.

Още през април 2020 г., в разгара на пандемията, нашумя съмнителен кредит от 75 млн. лв., който ББР е отпуснала без ясно обезпечение на компания без опит. През септември 2019 г. бяха отпуснати 100 млн. лв. кредит на компания на мениджъри в „Техномаркет“, която е собственост на Делян Пеевски, а друга негова собственост – групата „Булгартабак“ – е получила близо 150 млн. лв. кредити от ББР през последните години. Като минимум това поставя под въпрос способността на ББР да отпуска финансиране на тези предприятия, които наистина заслужават в настоящата криза. Струпването на съмнителни кредити доведе до друга оставка „не по желание“ – тази на Стоян Мавродиев, доскоро начело на ББР.

В допълнение на тези мерки правителството позволи на икономически пострадалите предприятия и работещи да отложат плащането на данъците върху своите доходи. Това е една от най-неутралните и универсални мерки, при която няма какво да се коментира в дълбочина. Данъчните отсрочки са сравнително дребни мерки, но високоефективни, пазарно неутрални и се приемат като добра идея от всички експерти. Друга данъчна мярка обаче беше изключително противоречива и дори доведе до конфликт между финансовия министър и премиера – въвеждането на диференциран 9% ДДС (от обща ставка 20%) за храни, безалкохолни и нискоалкохолни (вино и бира) напитки в заведенията за периода юли 2020 г. до декември 2021 г.

Диференциацията се оказа може би най-неразбраната антикризисна мярка. Странно е, че тя се оказа толкова противоречива, предвид факта, че подобна мярка, конкретно за ресторантьорския и туристическия сектор, беше въведена на много места в Европа, поне временно, в отговор на кризата. Например в Германия, освен временно сваляне на общата ставка ДДС с 3 пункта до 16% до края на 2021 г., ДДС конкретно върху заведенията и туризма е свален до 5% от 7% преди. В съседна Гърция ДДС за транспортни услуги, питиета, туристически пакети и кина бе временно свален на 13% от 24%.

Защо тогава тази алергия към диференциране на ДДС в България като антикризисна мярка, дори само временно? Едно обяснение, което беше лансирано, е, че у нас има единна ставка ДДС за всички стоки, за която не е добра идея тепърва да се пипа и е опасен прецедент. Това може да създаде риск от „разграждане“ на данъчната система. Ако един сектор получи привилегии, и други ще поискат, и лека-полека данъчната база за ДДС ще бъде ерозирана и така ще ерозира и най-големият източник на данъчни приходи в хазната, което ще принуди преосмисляне на цялата данъчна система. Самият финансов министър (тогава) – Владислав Горанов, се противопостави на идеята със сходни аргументи.

Проблемът обаче е, че ДДС в България е диференциран от години за туроператорските пакети. Там ДДС още от 2011 г. е 9%, в сравнение с общата ставка от 20%. Не става дума за прецедент, защото той е поставен преди повече от 9 години и оттогава до днес не се е стигнало до „разграждане“ на данъчната система. Отвъд алармизма за потенциалната ерозия на цялостната данъчна система вследствие на добавянето на едно-две (временни) изключения към ДДС, теоретична обосновка на опозицията срещу мярката на практика липсва.

Острата опозиция е особено озадачаваща с оглед на факта, че, обективно погледнато, това е може би най-ефективната антикризисна мярка. Първо, свалянето на данъци не страда от почти никакъв корупционен риск, защото по дефиниция се прилага по неутрален начин за всички играчи в съответния сектор. Второ, няма как мудната администрация да забави достигането на финансовата подкрепа към предприятията, защото от момента, в който изключението се впише в закона, предприятията просто започват да плащат по-малко данък. Трето, дългосрочният фискален риск всъщност е по-нисък, отколкото при програми за субсидиране.

С мирис на избори

Уви, адекватните антикризисни мерки се изчерпаха с диференцирането на ДДС и от лятото насам качеството им рязко спадна. Във втората половина на годината бяха въведени пакети от социални мерки, които бяха представени като антикризисни, а всъщност изглежда да имат основно предизборен фокус. Първият такъв пакет, който бе въведен през юли, се състоеше основно от повишение на минималното обезщетение за безработица от 9 на 12 лв., удължаване на периода на изплащане на тези обезщетения на 7 месеца (спрямо 3 преди това), както и първата поява на прословутите 50 лв. добавка към месечната пенсия, която тогава беше въведена уж само за 3 месеца. Освен това още тогава, през лятото, бяха вдигнати с 30% заплатите на държавните служители, които правителството категоризира като на „първа линия“ в борбата с коронавируса.

Увеличението на обезщетението за безработица и периода за изплащане може да се категоризира като антикризисна мярка, но само в определен смисъл. Трябва да се подчертае, че това е мярка, която просто адресира негативните последствия от кризата (безработицата), но не се опитва да ги предотврати. В този смисъл антикризисната тежест на тази мярка е далеч по-слаба от тази на субсидирането на предприятия, свалянето на данъци и подобни мерки. И все пак тази мярка поне има някаква антикризисна тежест, което със сигурност не може да се каже за добавките към пенсиите. Те предоставят финансова помощ на съсловие, чиито доходи по никакъв начин не са пострадали от пандемията.

Пенсионерите получават фиксиран доход (пенсия) от държавата, който не се влияе от процесите в частния сектор и по никакъв начин не е спаднал поради пандемията и причинената икономическа криза. Съответно няма как предоставянето на каквато и да е финансова помощ за тях да се категоризира като „антикризисно“. Същата логика важи и до голяма степен за работещите в публичния сектор. Разбира се, тези, които наистина са на „първа линия“ в борбата срещу COVID-19, следва да получат по-високо възнаграждение, поне временно, но правителството така и не публикува ясни критерии за това как точно дефинира „първа линия“. Това създава риск от прахосване на финансов ресурс за увеличаване на заплати „на калпак“, без ясна приоритизация за тези направления, в които допълнителните пари са най-нужни.

В изготвянето на Бюджет 2021 г. тези грешки не бяха елиминирани, а се задълбочиха още повече. Ежемесечният бонус към пенсиите беше удължен поне до изборите през 2021 г. и всички заплати в публичния сектор бяха вдигнати с 10%, тези на учителите – със средно 17%, на база обещанието, дадено в началото на мандата на правителството за ръста на учителските заплати до 2021 г. включително. Освен това беше премахнат подоходният критерий за получаването на детски надбавки, което на практика ще удвои покритието на тази социална помощ и парите, необходими за нея. Минималната пенсия се вдигна с 20%, всички пенсии до 369 лв. се вдигнаха с 10% и всички над 369 лв. – с 5%. Леко беше увеличен и таванът на пенсиите и в допълнение към гореизброеното всички пенсии ще бъдат актуализирани и съответно увеличени със средно 6.7% през юли 2021 г. Общата стойност на всички тези социални мерки и увеличения на пенсиите възлиза на 3.12 млрд. лв., което го прави един от най-щедрите чисто социални пакети в новата история на България.

Някои от тези мерки са до голяма степен резонни, като ежегодната индексация на пенсиите, но повечето от другите изглеждат, меко казано, неуместни в настоящите кризисни условия. Въпреки че тези допълнителни социални плащания се категоризират като „антикризисни“, всъщност на почти нито едно от тях не може да се припише такава категоризация с чиста съвест.

Ключовият проблем при криза винаги е спадът в инвестициите, който води до по-ниска продуктивност и по-малко работни места. Възстановяването на инвестициите и впоследствие естественото създаване на работни места трябва да е първият приоритет на фискалната политика на правителството. Особено когато самите статистически данни на НСИ показват, че в огромната си част сривът на БВП през 2020 г. се дължи основно на срив в инвестициите. Потреблението всъщност е останало сравнително стабилно спрямо 2019 г. Данните сочат, че през второто тримесечие на 2020 г. (най-тежкото за годината в момента на писането на този текст) крайното потребление е спаднало с 2.2% на годишна база, а бруто капиталообразуване – с 28.3%.

Освен това самото потребление ще се възстанови по естествен път в дългосрочен план, когато се постигне възстановяване на инвестициите и оттам на работните места. Фокусирането само върху потреблението обаче е като да третираш единствено симптомите на болния пациент, без да адресираш същинското заболяване, което ги причинява. Мерките в бюджета трябваше да са с фокус стимулиране на инвестициите, което може да се постигне чрез различни методи, най-лесният от които е сваляне на данъците за предприятията. Във втората половина на годината бяха въведени пакети от социални мерки, които бяха представени като антикризисни, а всъщност изглежда да имат основно предизборен фокус.

Разходи и още разходи

Другият ключов проблем с мерките в Бюджет 2021 е, че предвиждат огромно увеличаване на текущи разходи в редица сектори, които имат нужда от реформа. Оптимизации са наложителни с оглед на по-уязвимата финансова ситуация, в която се намира хазната поради кризата. Пълна реформа е трудно да се преприеме и осъществи по отношение на работата и възнаграждението на държавните служители, още по-малко по отношение на пенсионната система, но поне може да се приоритизират и консолидират разходите. Усилия в тази посока обаче липсват.

Заплатите в публичния сектор отново се повишават на калпак, въпреки ниската продуктивност и раздутия щаб на сектора, липсата на спад в доходи и работни места в него, както и така или иначе по-високото ниво на заплати в сравнение с частния сектор.

Ударното увеличаване на текущи разходи винаги е риск за дългосрочната фискална стабилност, но този риск е особено изострен, когато страната е в икономическа криза. Тези по-високи разходи се финансират чрез дефицит, тоест дълг. Да теглиш дълг, за да покриваш текущи разходи, а не инвестиции, е изключително опасна идея и именно тази практика води до дългови кризи и държавни фалити в дългосрочен план. Увеличените текущи разходи, особено в сектори, които не се реформират, няма как изплатят лихвите по дълга, защото не носят допълнителна дългосрочна възвръщаемост чрез повишена икономическа продуктивност.

Увеличаването на пенсиите, освен че не би трябвало да е толкова голям приоритет в период на криза, се прави и по-възможно най-неадекватния начин от финансова гледна точка. Ударно се увеличават тези пенсии под средното ниво (което в България е 412 лв.), а тези над него далеч по-малко. Това, уви, е честа практика, която се изостря до крайност в Бюджет 2021. Опасността в този подход е, че минималната пенсия расте далеч по-бързо от средните и високи нива на пенсии, съответно работещите имат по-нисък стимул да се осигуряват на реални доходи.

Съответно увеличаването на пенсиите в Бюджет 2021 не само че рязко разширява разходите на НОИ, но и начинът, по който го прави, създава стимул за по-ниски приходи в пенсионната система. Това се случва в период на криза, когато така или иначе приходите от осигуровки падат. Ако ще се вдигат толкова много разходите, това можеше да се случи чрез преизчисляване, което да актуализира със сравнително еднаква тежест всички нива на пенсиите. Така щеше да се избегне създаването на допълнителен стимул за работещите да избягват плащането на осигуровки.

В допълнение към това няма как да не е озадачаващ и фокусът върху пенсиите и доходите в публичния сектор като цяло, когато приоритет би трябвало да е укрепването на здравната система. Допълнителните разходи, които се предвиждат за здравеопазване в Бюджет 2021, са 587 млн. лв., като не всички от тях са насочени конкретно към справяне с пандемията. Това бледнее на фона на 3.1 млрд. лв. за заплати, пенсии и социални мерки.

Неслучайно на фона на всички тези проблеми Бюджет 2021 и т.нар. „антикризисни“ мерки в него бяха разкритикувани от болшинството икономически експерти, включая много бивши финансови министри. Дори Симеон Дянков, финансов министър в първото правителство на управляващата партия ГЕРБ, категоризира в интервю за БНР Бюджет 2021 като „изборен“ и каза, че в него „липсва мисъл как ще се справяме с кризата“. „Единственият му фокус е да се спечелят максимално гласове на идващите избори“, допълни той. Много други също нарекоха Бюджет 2021 „изборен“ и е лесно да се види защо. Предвид, че в края на 2020 г. правителството отново затвори частично икономиката, има и друг риск: бюджетът да се окаже неадекватен само месеци след приемането си.

Фокусът върху държавни служители и пенсионери очевидно цели да спечели изборните симпатии на две от най-големите социални прослойки в българското общество. Грубата сметка сочи, че дори само малко над половината от пенсионерите в страната да гласуват за дадена партия, тя е първа политическа сила. Този „предизборен“ фокус на фискалната не вещае нищо добро в дългосрочен план. Без значение кое ще е следващото правителство, е силно препоръчително да преосмисли огромното покачване на текущите разходи, което се предприе в Бюджет 2021.

Да, това значи евентуално съкращаване на държавни заплати и/или работни места и дори съкращаване на пенсии. В противен случай обаче държавният дълг ще продължи да расте и можем да се сбогуваме с дългосрочната фискална стабилност, на която се радваме от 1997 г. насам. Рисковете, които залага Бюджет 2021 със своята рекордно разпусната разходна политика, напълно реалистично могат да доведат до фискална криза.